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关于PPP项目涉税法规政策的建议
发表时间:2016-08-03
        虽然ppp模式在发展进程中其他方面都在不断的往前推进,但涉及到税收方面的问题还处于比较初始的状态,但税收问题是PPP项目进行过程中不可忽视的部分,因此还是应该在发展的前期对其进行健全与完善,后续进行补充与跟进才是合理的方式。
总结与建议
        党的十八届三中全会后,ppp模式在我国得到了全面的推广。在微观上,PPP虽是一种融资工具,但宏观上却是一种社会治理模式。随着人们对这种模式认知程度的提高,政府履行公共管理职能的方式也将发生重大变化,政府的社会管理角色也将会实现由“划桨人”向“掌舵者”的蜕变,在微观事务上,政府将会更多借助社会资本之手,利用市场化的方式来完成公共服务的提供过程。通过PPP将社会资本(尤其是私人资本)引入公共服务领域后,政府需要建章立制,并采取相应的政策措施来维持社会资本的合理诉求与社会公共利益保障之间的平衡关系,只有如此,才能推动PPP的稳定发展。而在众多的政策措施及制度安排中,税收法规是极其重要的组成部分。为此,提出建议如下:
第一,补充与完善税收法规政策。
        现行有关税收法规及政策主要是针对传统企业或事业单位制定的,不适应或不能完全适应PPP发展的需要。因此,随着PPP的全面推广运用,应及时地对税收法规政策进行相应的修订与完善,如,对ppp模式下的固定资产折旧、亏损弥补、税前抵扣等作出专门的规定,同时,还需要对双重征税以及资产权属界定等问题,从法规的角度予以明确和解决。
第二,制定PPP项目税务处理指南。
        由于PPP项目参与方众多、利益诉求不一,交易结构复杂、环节众多,投资规模巨大、回收周期长等,所以,PPP项目在其全生命周期内涉及的税务问题要比一般企业经营活动中遇到的税务问题复杂得多。为了便于社会资本或项目公司申报纳税,应分别就PPP项目涉及的企业所得税、增值税等主要税种编制税务处理指南。
第三,建立区别对待的税收优惠政策。
        大多数PPP项目涉及的都是公共产品的生产,与公共利益息息相关,这些产品一般实施政府定价或政府指导价政策,社会资本或项目公司难以根据供求变化来调整产品价格。为了使PPP项目能够实现 “财务平衡”,除了政府提供相应的补助外,再给予一定程度的税收优惠是十分必要的。但在制定和实施税收优惠政策时,要有所区别,并非只要是PPP项目,都可享受同样的优惠政策。按照盈利性由低到高的顺序,可将PPP项目分为非经营性项目、准经营性项目、经营性项目,依此顺序,相应项目获得的税收优惠程度应是逐步降低的。具体地讲,如在征缴所得税时,对非经营性项目可实行免税政策,对准经营性项目可实施减税政策等。
        同时,对于地方性的PPP项目,如果涉及中央与地方共享税的减免优惠,应该只减免地方分享的部分,否则会造成中央税源的流失。
        除了实施区别对待的税收优惠政策外,在制定税收优惠政策时,还要注意由此可能带来的市场竞争扭曲问题。政府总是倾向与大的企业 (特别是国有企业)进行PPP项目合作,中小企业(尤其是民营企业)往往被排除在外,所以,常常只有少数企业能通过PPP合作的方式享有相应的税收优惠政策,这对其他市场主体是不公平的。为此,应通过必要的制度设计和安排,消除可能出现的负面效应。
第四,对ppp模式下的政府补助分类进行税务处理。
        由于PPP基本上涉及的是公共交通、公用设施、社会公共服务等领域的项目,在一定程度上,社会资本代行了政府的社会公共管理职责。所以,相比一般的法人企业,政府应向社会资本提供更多的补助或支持。这些补助或支持包括但不限于:投资补助、贷款贴息、价格补贴,以及无偿划拨土地、让渡项目公司中政府股东全部或部分分红权等。对于社会资本获得的政府补助,应分类进行税务处理,如,投资补助可认定为不征税收入、价格补贴按免税收入处理等。(作者单位:中国财政科学研究院) 
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